Основной недостаток формирования сценарных условий прогноза социально-экономического развития – отсутствие межведомственной координации

Исследуемый период: 2011-2016 гг.

С докладом выступил директор Департамента экономического анализа Счетной палаты Дмитрий Зайцев.

Формирование сценарных условий и основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 г. и плановый период 2018 и 2019 гг. (Сценарные условия на 2017-2019 гг.)1 является первым этапом разработки прогноза социально-экономического развития на соответствующий период. В свою очередь прогноз ляжет в основу будущего бюджета и будет учитываться при формировании документов стратегического планирования. Разработка сценарных условий осуществляется Минэкономразвития на основании предложений и информации федеральных органов исполнительной власти и регламентирована Правилами разработки прогноза (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2015 г. №1234). Кроме того, Правительство Российской Федерации ежегодно утверждает график подготовки документов и материалов в целях составления проекта федерального бюджета. Этими документами установлены сферы ответственности министерств и ведомств и сроки предоставления материалов.

Как показал проведенный анализ, при формировании Сценарных условий на 2017-2019 гг. Минэкономразвития использовалась актуальная статистическая информация.

Основные недостатки организации этой работы были установлены в сфере межведомственного взаимодействия в ходе формирования Сценарных условий на 2017-2019 гг. Выявлено, что участниками стратегического планирования — федеральными органами исполнительной власти — несвоевременно и не в полном объеме предоставлялись в Минэкономразвития сведения, необходимые для разработки Сценарных условий на 2017-2019 гг. Такая ситуация наблюдалась по всем участвующим федеральным органам исполнительной власти, за исключением Минтранса и Росимущества. Например, Росалкогольрегулированием в Минэкономразвития не представлены прогнозируемые объемы ввоза в Россию алкогольной продукции, которые, как сообщило ведомство, не прогнозируются ввиду «отсутствия информации о процессах, происходящих на мировых рынках алкогольной продукции, и заключенных контрактах». Минкультуры не представлены прогнозируемые показатели объема предоставленных туристических услуг, а также объемов импорта и экспорта таких услуг. По мнению министерства в текущей экономической ситуации «прогнозировать экспортную выручку туризма представляется крайне рискованным». Минстрой не представил прогноз по объёмам инвестиций в жилищное строительство до 2019 г., обратившись в Минэкономразвития России с просьбой предоставить методические рекомендации по разработке прогноза и не получив ответа.

По ряду ключевых вопросов информация отраслевых министерств была представлена уже после рассмотрения проекта Сценарных условий на Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам. В результате, значения прогнозируемых показателей отличались. Например, Минтруд России представил прогноз показателя ожидаемой продолжительности жизни на 2017 г. – 72,6 года, при этом Минэкономразвития, основываясь на прогнозе Росстата, отразил в Сценарных условиях – 71,9 года. В 2018-2019 гг. разница между прогнозами только увеличивается.

Минэкономразвития в свою очередь не обеспечило действенный контроль в отношении полноты, качества и сроков подготовки и предоставления материалов министерствами и ведомствами. Нарушение сроков направления и неполнота полученных сведений привели к тому, что основные гипотезы и предпосылки, заложенные в Сценарные условия, были сформированы Минэкономразвития самостоятельно, в отсутствие официальной позиции отраслевых министерств и ведомств.

Минэкономразвития не включены в Сценарные условия на 2017-2019 гг. прогнозные значения ряда целевых показателей документов стратегического планирования, Так, Минэкономразвития в сценарных условиях были учтены только 5 показателей указов Президента России от 7 мая 2012 г.; 4 из 7 показателей Стратегии национальной безопасности России; 5 из 11 показателей, установленных в Основных направлениях деятельности Правительства России на период до 2018 г.

Было установлено, что Минэкономразвития в Сценарных условиях на 2017-2019 гг. не произведена количественная оценка влияния мероприятий антикризисного плана Правительства на динамику показателей социально-экономического развития страны. Влияние реализации отраслевых планов импортозамещения по видам деятельности представлено в тексте Сценарных условий на 2017 — 2019 гг. фрагментарно и без должной качественной или количественной оценки. Неоднозначными представляются оценки Минэкономразвития результатов и перспектив реализации мер по импортозамещению, например, такие, как «практически будет исчерпан положительный эффект импортозамещения в сельскохозяйственном производстве».

Дмитрий Зайцев обратил внимание, что раздел Сценарных условий «Риски базового сценария прогноза» недостаточно проработан и выполнен формально: идентификация рисков осуществлена неудовлетворительно, количественная оценка вероятности и последствий реализации рисковых событий не проводились. Описание рисков и мер управления ими – это то отлагательное условие реализации прогноза, которое Правительство должно принимать во внимание при одобрении сценарных условий. Поскольку закон о стратегическом планировании определяет прогнозирование как разработку научно-обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, качество проработки раздела, посвященного рискам, носит принципиальный характер.

На заседании Коллегии особое внимание было уделено выполнению поручения Президента России по налаживанию координации Минэкономразвития и Банка России в отношении разработки взаимоувязанных прогнозов основных макроэкономических показателей и параметров бюджетной и денежно-кредитной политики. До настоящего времени эта работа в полном объеме не выполнена: в прогнозах Минэкономразвития и Банка России имеют место отличия по прогнозируемому уровню инфляции и величине чистого оттока капитала.

Счетная палата направит отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия – в палаты Федерального Собрания. Кроме того, Счетная палата направит в Минэкономразвития информационное письмо с широким перечнем рекомендаций, включающих предложения по улучшению организации межведомственного взаимодействия, в том числе с Банком России, усилению ответственности должностных лиц министерств и ведомств, принимающих участие в разработке прогнозов социально-экономического развития и сценарных условий, совершенствованию порядка идентификации и анализа рисков, обеспечению согласованности документов стратегического планирования по составу и значениям целевых показателей.

Справочная информация:

1 Сценарные условия и основные макроэкономические параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов являются основной для разработки Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период. В свою очередь прогноз социально-экономического развития используется при разработке федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий период.