В 2015 г. поступление доходов в федеральный бюджет превысило уточненный прогноз на 404,3 млрд руб. (на 3,1%), в 2014 г. – на 258 млрд руб. (на 1,8%), в 2013 г. – на 113,5 млрд руб. (на 0,9%). Таким образом, начиная с 2013 г. отклонение объема поступивших доходов от уточненного прогноза увеличилось на 2,2 процентного пункта. В 2015 г. по 44 главным администраторам доходов федерального бюджета отрицательные и положительные отклонения фактических доходов от прогнозных показателей существенны (превышают 15%): от недоисполнения на 54% (Спецстрой России) до перевыполнения в 133,8 раза (Минприроды России). Такая ситуация свидетельствует о необходимости повышения качества администрирования и прогнозирования доходов федерального бюджета.
Счетная палата ранее отмечала, что в общем объеме доходов в составе материалов к законопроекту о федеральном бюджете на 2015 – 2017 гг. не учитываются отдельные поступления, что не соответствует принципу полноты отражения доходов в федеральном бюджете. Следует отметить, что только 40% главных администраторов доходов федерального бюджета прогнозируют поступления доходов на основании разработанных методических рекомендаций либо методики расчетов определенных видов доходов.
Внесенный Минфином 16 мая 2016 г. в Правительство России проект постановления «Об утверждении Общих требований к методике прогнозирования поступлений доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, разрабатываемой главными администраторами доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» не утвержден.
Выявлено недостаточное качество планирования расходов главными распорядителями средств федерального бюджета. Так, на 1 декабря 2015 г. кассовым планом первоначально утвержденные показатели на январь 2015 г. увеличены на 67,8%, а на декабрь 2015 г. – уменьшены на 25,1%. Фактическое исполнение расходов федерального бюджета в январе 2015 г. сложилось выше первоначально предусмотренного кассовым планом показателя на 590 млрд руб. или на 62,1%, в декабре 2015 г. – выше на 199,2 млрд руб. или на 8,3% по сравнению с уточненным кассовым планом.
Кассовые расходы с 28 декабря по 31 декабря 2015 г. составили более 640 млрд руб. или около 25% расходов, произведенных в декабре.
При ведении Минфином сводной бюджетной росписи установлены отдельные нарушения. Минфином вносились изменения в сводную бюджетную роспись по предложениям главных распорядителей средств федерального бюджета, представленным с нарушением установленного постановлением Правительства[1] срока — до 20 февраля 2015 г. Так, предложения Росавтодора были зарегистрированы 5 марта 2015 г., Минтруда России — 11 марта 2015 г., Росавиации — 20 марта 2015 г.
По итогам 2015 г. главными распорядителями средств федерального бюджета не распределено 80 млрд руб. или 0,5% общего объема лимитов бюджетных обязательств. Из них Минфином не распределено 70,4 млрд руб. или 88%, что в основном связано с отсутствием нормативных правовых актов.
Анализ организации Минфином исполнения федерального бюджета в 2015 г. свидетельствует о необходимости повышения качества управления государственными финансами. В 2015 г. количество изменений, внесенных в сводную бюджетную роспись, увеличилось по сравнению с 2014 г. на 33,9% и составило 11 075 изменений, из них изменений, связанных с принятием поправок к федеральному закону, — 3 879 или 35% общего количества. Общий объем положительных изменений в сводную бюджетную роспись в 2015 г. составил 2,5 трлн руб., что на 38,5% больше, чем в 2014 г., из них объем положительных изменений, связанных с принятием поправок к федеральному закону, — 1,3 трлн руб. Таким образом, доля объема изменений в связи с принятием поправок к федеральному бюджету в 2015 г. существенно увеличилась: с 16,1% до 52,2%.
Общий объем неисполненных расходов федерального бюджета, установленных сводной бюджетной росписью (с изменениями), в 2015 г. составил 234,0 млрд руб., что на 6 %, больше, чем в 2014 г.
В 2015 г. 85 из 102 главных распорядителей средств федерального бюджета не исполнили в полном объеме показатели по расходам федерального бюджета. По следующим распорядителям отмечается наиболее существенное недоисполнение: Минфин – 160,5 млрд руб. неисполненных средств, Росавиация – 15,8 млрд руб., Роскосмос – 15,2 млрд руб., Росавтодор – 13,5 млрд руб., Минсельхоз России – 12 млрд руб., Минпромторг России – 9,2 млрд руб., Минздрав России – 7,1 млрд руб.
Недовыполнение бюджетных ассигнований, предусмотренных Минфину, в основном связано с уменьшением в соответствии с бюджетным законодательством расходов на обслуживание государственного долга в рамках проведенной некассовой операции обмена ОФЗ.
Кассовое исполнение расходов федерального бюджета в 2015 г. осуществлялось недостаточно равномерно. Кассовые расходы в IV-ом квартале 2015 г. составили 4,8 трлн руб. или 30,9% годового объема произведенных расходов (2014 г. – 31,1%, 2013 г. – 32,9%, 2012 г. – 32,4%).В декабре 2015 г. кассовые расходы составили 2,6 трлн руб. или 16,6% (2014 г. – 15,9%, 2013 г. – 16,7%, 2012 г. – 17,7%, 2011 г. – 19,5%). Счетная палата неоднократно отмечала, что выделение значительных финансовых средств в конце года негативно сказывается на эффективности их использования и уровне исполнения бюджета.
Дебиторская задолженность федерального бюджета на 1 января 2016 г. составила 5,3 трлн руб., увеличившись за 2015 г. на 24,1%. Дебиторская задолженность по доходам на 1 января 2016 г. составила 1,9 трлн руб., увеличившись за 2015 г. на 17,8%. Дебиторская задолженность по расходам составила 3,4 трлн руб., увеличившись на 27,1%. Основную долю объема дебиторской задолженности по расходам, 98,3%, составляет задолженность по расчетам по выданным авансам.
За период 2008-2015 гг. дебиторская задолженность по расходам увеличилась на 2,9 трлн руб. (с 361,8 млрд руб. в 2008 г. до 3,2 трлн руб. на 1 января 2016 г.), или в 9,1 раза. За аналогичный период расходы федерального бюджета увеличились на 8,8 трлн руб. (с 6,7 трлн руб. в 2008 г. до 15,6 трлн руб. в 2015 г.), или в 2,3 раза. При этом анализ динамики дебиторской задолженности по выданным авансам за 5 лет показывает, что темпы прироста дебиторской задолженности значительно превышают темпы прироста расходов федерального бюджета. Так, за 2011 г. превышение составило 37,2 процентного пункта, за 2012 г. – 31,1 п. п., за 2013 г. – 19 п. п., за 2014 г. – 2,9 п. п., за 2015 г. – 21,8 п. п. С 2011 г. по 2015 г. доля дебиторской задолженности в общем объеме расходов увеличилась с 11,3% до 21%. Основными причинами являются предусмотренная законодательством возможность осуществления авансовых платежей по заключенным госконтрактам (в рамках государственного оборонного заказа в размере до 100% от их суммы), длительный производственный (технологический) цикл изготовления закупаемой продукции и ее высокая и растущая из года в год себестоимость, достигающая в ряде случаев 80% суммы госконтрактов, а также несвоевременность представления контрагентом документов, подтверждающих оказание услуг, выполнение работ, поставку товаров для произведения расчетов.
Анализ деятельности Минфина по разработке прогноза консолидированного бюджета Российской Федерации показал, что фактические показатели по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита консолидированных бюджетов регионов в 2015 году, как и в предыдущие годы, отклоняются от прогноза. В 2005-2015 гг. фактические доходы регионов превышали прогноз: в 2005 г. – на 20,6%, в 2006 г. – на 19,7%, в 2007 г. – на 11,4%, в 2008 г. – на 32,5%, в 2010 г. – на 18,7%, в 2011 г. – на 17,6%, в 2012 г. – 5% и в 2014 г. – на 0,1%. Исключение составляют 2009, 2013, 2015 г., когда доходы оказались ниже прогноза на 11,9%, 9,9% и 0,4% соответственно. Аналогичные отклонения сложились по расходам и по источникам финансирования дефицита консолидированных бюджетов регионов. Данная ситуация свидетельствует о необходимости повышения качества прогнозирования основных параметров консолидированного бюджета Российской Федерации в целом.
Остатки межбюджетных трансфертов на счетах регионов по состоянию на 1 января 2016 г. составили 72,2 млрд руб., из них подлежащие возврату в федеральный бюджет – 69,1 млрд руб. Наибольший объем остатков сложился по Росавтодору, Минстрою России, Минэкономразвития России, Минздраву России, Минобрнауки России, Минспорту России, Минприроды России, Росводресурсам, Росжелдору. В регионах наибольший объем остатков имеют Московская область, Республика Крым, Омская область, Нижегородская область, Волгоградская область, Самарская область, Калининградская область, Приморский край, Республика Северная Осетия-Алания. Наибольшие остатки сложились по субсидиям в сумме 53,1 млрд руб. или 73,5% общего объема остатков. Основные причины образования остатков по субсидиям у регионов: позднее принятие нормативных правовых актов или решений Правительства России, несвоевременная подготовка регионами ПСД, длительность процедур изъятия объектов недвижимости, неисполнение подрядчиками своих обязательств, а также позднее заключение госконтрактов, вызванное задержкой получения положительного заключения госэкспертизы проектов, реализуемых в регионах.
Анализ деятельности Минфина по предоставлению бюджетных кредитов регионам показал следующее. В 2015 г. бюджетные кредиты на частичное покрытие дефицитов бюджетов регионов в сумме 341,5 млрд руб. были предоставлены 76 регионам. Объем возврата бюджетных кредитов регионами в 2015 г. составил 173,3 млрд руб., что в 2,2 раза выше уровня 2014 г. Значительный рост в 2015 г. объемов возврата обусловлен досрочным погашением бюджетных кредитов 26 регионами в связи с нарушениями условий соглашений об их предоставлении.
Отмечена необходимость повышения качества управления государственными финансами Минфином России как главным администратором средств федерального бюджета. Качество финансового менеджмента Минфина в 2015 г. оценивается на 74,6 балла из 100 возможных. Минфин занимает 11 место в рейтинге главных администраторов средств федерального бюджета (в 2014 г. – 41 место).
Доходы, администрируемые Минфином, составили 732,3 млрд руб., что соответствует показателям бюджетной отчетности, представленной в Счетную палату. По 15 кодам доходов показатели фактического исполнения имеют значительные отклонения от прогнозных значений – от недоисполнения прогноза на 95% (доходы от возмещения ущерба при возникновении иных страховых случаев, когда выгодоприобретателями выступают получатели средств федерального бюджета) до перевыполнения в 67,4 раза (прочие доходы от компенсации затрат федерального бюджета). Также отклонения от уточненного прогноза по отдельным видам доходов свидетельствуют о необходимости повышения качества прогнозирования доходов, администрируемых Минфином.
В течение 2015 г. по сравнению с предыдущими годами Минфин осуществлял относительно равномерное расходование бюджетных средств. Кассовое исполнение расходов в I-ом квартале составило 22,9%, во II-ом квартале – 23,6%, в III-ем квартале – 24,7%, в IV-ом квартале– 28,8%.
Минфином при отсутствии утвержденного плана информатизации заключено 20 государственных контрактов на сумму 356,1 млн руб. и произведены расходы в этой области на сумму 189,2 млн руб. План информатизации Минфина на 2015-2017 гг. утвержден с нарушением установленного Минкомсвязью срока на 168 дней. Минфин не представил в Минкомсвязь отчет о выполнении плана информатизации в 2015 г.
В целом, дебиторская задолженность по Минфину за 2015 г. уменьшилась на 14,7%, и на 1 января 2016 г. составила 24,3 млрд руб., в том числе дебиторская задолженность по доходам составила 102,8 млн руб. (уменьшилась на 53,9%), дебиторская задолженность по расходам – 24,2 млрд руб. (уменьшилась на 14,4%).
Были установлены нарушения и недостатки в деятельности подведомственных Минфину бюджетных учреждений. Нормативный правовой акт ФКУ «ГУ АЗ Минфина России», устанавливающий лимиты расходов на услуги сотовой связи и закрепление за работниками служебных средств связи и SIM-карт, не приведен в соответствие с приказом Минфина. В результате количество должностей сотрудников ФКУ «ГУ АЗ Минфина России», использующих сотовую связь, а также ежемесячные лимиты стоимости разговоров оказались завышены более чем в 2 раза по сравнению с нормами, установленными Минфином. В нарушение статьи 4 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» за ФКУ «ГУ АЗ Минфина России» закреплены, но не зарегистрированы в установленном порядке в Управлении Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по состоянию на 1 января 2016 г. помещения общей площадью 2 180,3 кв. м.
Минфин не осуществлял в 2015 г. внутренний финансовый аудит в целях оценки надежности внутреннего финансового контроля и подготовки рекомендаций по повышению его эффективности, подтверждения достоверности бюджетной отчетности и соответствия порядка ведения бюджетного учета методологии и стандартам бюджетного учета, установленным Минфином России, подготовки предложений о повышении экономности и результативности использования бюджетных средств.
Счетной палатой проведена оценка системы внутреннего финансового аудита в Минфине России, по результатам которой подготовленность указанной системы к обеспечению выполнения поставленных перед ней задач (1 этап оценки) соответствует среднему уровню.
Кассовые расходы по объектам Минфина, включенным в ФАИП, в 2015 г. составили 436,2 млн руб. или 75,7% объема, предусмотренного сводной бюджетной росписью с изменениями. Не были использованы средства федерального бюджета в объеме 139,8 млн руб. или 24,3% объема бюджетных ассигнований. В результате такой ситуации ежегодно отмечается рост незавершенного строительства Минфина (в 2015 г. на 58,7 млн руб. или на 3,1%, в 2014 г. — на 294,9 млн руб. или на 18,1%), объем которого составляет 1,9 млрд руб.
Объем предоставленных Минфином субсидий юридическим лицам в 2015 г. составил 21,4 млрд руб. или 99,3% объемов, установленных сводной бюджетной росписью. Субсидии были предоставлены НКО Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий в рамках подпрограммы «Создание и развитие инновационного центра «Сколково» — 18,9 млрд руб. или 99,2 %, ГК «Росатом» на выполнение возложенных на нее государственных полномочий – 351,9 млн руб. или 100%, российским кредитным организациям и ОАО АИЖК — 2,1 млрд руб. или 100%.
Анализ сформированного Минфином перечня субсидий, бюджетных инвестиций юридическим лицам, взносов в уставные капиталы, подлежащих перечислению на счета, открытые территориальным органам Федерального казначейства в учреждениях Центрального банка (утвержден распоряжением Правительства РФ от 27.12.2014 № 2746-р) показал, что в 2015 г. на указанные счета подлежали перечислению только 11,4% объемов субсидий и бюджетных инвестиций юридическим лицам, предусмотренных сводной бюджетной росписью с учетом изменений.
Анализ реализации Минфином полномочий ответственного исполнителя государственных программ выявил отдельные недостатки. К примеру, уровень выполнения показателей государственной программы «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» и ее подпрограмм составил 80,7%. Вместе с тем, по некоторым показателям фактическое исполнение многократно превысило установленные плановые целевые значения.
Так, например, фактическое значение по показателю 3.1 «Количество уникальных пользователей единого портала бюджетной системы Российской Федерации в год» подпрограммы «Обеспечение открытости и прозрачности управления общественными финансами» составило 266,58 тыс. единиц, что в 3,5 раза превышает плановое значение показателя (75 тыс. единиц).
Фактическое значение по показателю 5.3 «Доля количества решений регистрирующих органов об отказе в государственной регистрации индивидуальных предпринимателей, признанных судом недействительными, в числе решений регистрирующих органов об отказе в государственной регистрации индивидуальных предпринимателей» подпрограммы «Обеспечение функционирования и развитие налоговой системы Российской Федерации» составило 0,02%, что на 1,78 процентных пункта ниже планового значения (1,8%).
Минфином не в полном объеме исполнены требования ранее вынесенного Счетной палатой представления. Анализ показал, что на 29 апреля 2016 г. меры приняты Минфином только по 14 предложениям (82,4%), не приняты по 3 (17,6%). Счетная палата приняла решение о продлении срока рассмотрения представления до 1 июля 2016 г.
Счетная палата направит в Минфин представление об устранении нарушений, а также перечень предложений по исправлению ситуации. Заключение будет направлено в палаты Федерального Собрания.
[1] Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2014 г. № 1563 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов»
